制度创新是贯彻落实科学发展观的前提保障

深入贯彻学习落实科学发展观是一项对传统发展模式进行彻底转变的系统工程，发展实质上是更有效利用有限的资源的制度变迁过程。正是制度瓶颈制约和影响了科学发展观的深入贯彻落实。如有利于提高自主创新能力的科技政策与产业政策的缺失，有利于节约资源保护环境的财政、税收、投资、价格制度的缺失等等，导致了当今中国各种资源难以通过市场机制得到有效配置。构建与科学发展观配套的制度体系，是实现科学发展的根本保障。当前，深入贯彻落实科学发展观的关键是突破重点领域和关键环节的诸多制度性障碍，深化包括政治体制改革在内的全面改革，推进整体制度创新。

 

　　加快基础性制度安排

　　我国正在进行的制度创新是一个整体制度变迁过程。整体制度变迁是一个国家制度体系的改革。而基础性制度安排在整个制度体系当中位于最高层面，处于统领和统帅的地位。基础性制度安排也称制度环境，是指用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础等，是一国的基本制度规定。基础性制度安排决定着其他制度变迁、选择的空间。

　　由于当前我国基础性制度安排中，政治体制改革相对于经济体制改革滞后，某种程度上制约了其他层面制度创新的深入进行。因此，我们必须加快政治体制改革的步伐，以保证人民当家作主为根本，积极推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。

　　要从科学发展的实践主体出发，牢固确立民主法治是科学发展根本保障的理念，更加重视人民群众主体作用，更加善于依靠法律手段推动经济社会发展。宪法作为最基本的法律制度，提供的是最基本的制度环境。它的变化能够影响整个法律的变迁，从而导致制度环境的变化。因此，加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，应成为基础性制度安排中的重中之重。

 

　　选择科学的制度创新模式

　　坚持中央政府主导与地方政府主导相结合。中央政府主导的制度变迁，是以中央政府为主体的强制性制度变迁与创新。这种制度变迁方式适合于对整体性制度的安排和对障碍比较大的旧制度的变更。显然，在涉及国家基础性制度安排，诸如用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则时，需要坚持中央政府主导。而地方政府主导的制度变迁与创新，则是以地方政府为主体的强制性制度变迁。这种制度变迁方式适合于需要进行试点的制度安排或者需要地方政府提供经验积累的制度创新。坚持中央政府主导与地方政府主导相结合，对于统筹中央和地方关系，统筹局部利益和整体利益，充分调动各方面积极性是十分必要的。

　　坚持制度创新与制度移植相结合。所谓制度移植就是制度从一个国家或地区向另一个国家或地区的推广或引入。由于许多制度规则是人类共有的，如，市场经济的许多规则在市场经济国家都是通用的，这些规则可能在一些国家先创立出来，其他国家则没有必要就这些规则进行重复创新，可以通过制度移植的途径完成制度创新。不管是主动移植还是被动移植，都应该充分考虑制度移植与我国制度环境和制度配套的关系问题。切忌生搬硬套，应从国情出发，在学习借鉴的基础上消化、吸收、创新，形成具有中国特色的制度体系。

　　坚持诱致性制度变迁与强制性制度变迁相结合。诱致性制度变迁是指来自地方政府和微观主体所组织实施的制度变迁，程序为自下而上。强制性制度变迁则是由国家通过政策法令实施的制度变迁，程序是自上而下。在进行制度创新时

，应善于将这两者有机地结合起来，形成需求回应型的强制性制度变迁方式。这种制度变迁方式要求我们把广大人民群众的新要求、新期待，作为制度创新的基点。政府作为制度供给的主体，应始终坚持群众路线，把行之有效的实践经验总结、提炼、上升到制度层面，循序渐进地推动制度变迁与创新，发挥好各方面的积极性。

　　坚持非正式制度与正式制度创新相结合。任何成功的制度创新都必须考虑非正式制度的影响，而且必须力争取得非正式制度的认同和支持。非正式制度指人们的行为规范、行为准则和习俗，它由人类的文化传承而产生，内化于人们的心中，并在潜意识中影响着人们的判断和行为。政治体制、法律、政策等正式制度的确立，往往依靠国家的强制力为保障，但如果与存在于人们观念中的非正式制度在原则上有较大的冲突和矛盾，这些正式制度的约束力将大打折扣，甚至没有效力。

　　坚持正确的制度创新原则

　　坚持以人为本。制度创新要以人为本，体现人的目的、需要和本质，以维护人的基本权利为价值导向。制度是将无数单独的个体连接成社会的纽带，它必须与人的发展、社会的发展相一致。制度所维持的社会及其发展是以人为中心的，是以促进人的全面发展为目标的，以人为本的科学发展观决定了制度创新的人性化特征。制度创新以人为本主要体现在制度是为人服务的，为人的自由而全面的发展创造条件。所以，制度具有人性化的特征，是社会发展的必然。

　　充分发扬民主。就制度的形成机制而言，制度的决定和实施都需要经过社会多数成员的同意。制度创新必须代表最广大人民的根本利益，正确反映和兼顾不同方面的群众利益，只有这样，才能最广泛最充分地调动一切积极因素，充分发挥制度创新对我国改革的积极推动作用。因此制度创新的过程必须充分体现民主。制度的设立，为的是调节行为，规范关系，构建稳定的社会秩序，整合、统一社会力量，促使现实向预期的方向发展。充分发扬民主可以减少制度阵痛时间，节省制度变迁成本。减少制度变迁阻力的最有效手段是进行意识形态方面的投入，以获取社会价值观的普遍认同。

　　强化法律保障。就制度的最终形式而言，越来越多的制度都是以法律的形式出现并发挥着作用。在当代社会，随着依法治国理念的深入人心，法律已经成为保障和促进经济发展、管理社会的重要手段。我们应把那些经实践证明是成熟的、稳定的、行之有效的正式制度和非正式制度尽快地上升到法律层面，以强化制度的限制和约束功能。随着我国制度创新的不断深入，法律体系的逐渐完备，我们应把寻找和运用法律的手段作为推进制度创新和强化制度实施机制的根本保障。

　　注重国际接轨。我国的制度创新需要与国际接轨。国际竞争中，制度比较优势比其它要素的优势更重要。我国的制度创新不仅是国内经济发展的需要，也是我国在对外开放中适应制度竞争的需要。发展开放型经济，使我国在更大范围和更深程度上参入国际竞争与合作，需要建立一个统一有序、公平竞争、日益国际化的市场体系。为此我国的制度创新一定要注重与国际接轨。如，按照世贸组织规则和我国的对外承诺，建立健全符合国际惯例的涉外法律制度和经济制度。

　　（作者马边防单位系省委党校，柴建英单位系省水利水电勘测设计研究院）