转变观念统筹发展加快公用事业城乡一体化建设科学发展观调研报告

淄博是一个组群式城市，全市总土地面积5965平方公里，其中城市建设用地面积201平方公里，截止目前城市化率已达到61%。
历经几十年的发展，淄博城镇逐步形成了“十字轴”的框架形态，目前正处在快速发展时期，其空间扩展模式以轴向扩展为主，并在行政管理体制上具有各区县发展相对独立性的特点。公用事业作为全市经济社会发展的重要组成部分，如何根据我市组群式这一鲜明特点,提前规划并扎实有序地推进公用事业城乡一体化，是当前和今后一个时期的重要任务。
一、公用事业的管理范围及特点
公用事业是城市经济和社会运行的基础性行业，是构成国民经济全局性影响的先导型基础产业，公用事业发展的状况直接体现一个城市社会、经济和文化的发展水平，直接代表一个城市的形象。我国公用事业是指城市中为适应公众的物质生活需要而经营的多种企业，包括公共交通、污水处理、供水、燃气、供热、市政道路、环卫等。公用事业在管理职能上，有着不同于其他行业的特有规律。公用事业具有公共性、地域性的特点，公用事业产品供应和服务的地域范围有限，产品供应服务不是通过市场流通而是通过实施本身如管网、营运线路等实现的，因而流通范围具有局限性，多数难以形成市场竞争。按国家对行业的分类标准，公用事业跨第二和第三两大产业，多数公用事业企业具有自然垄断性。在物价方面，国务院公布的不宜放开的价格中包括公用事业的产品和服务价格，公用事业企业无权自行定价。这些特征，决定了在市场经济条件下把公用事业企业推向市场的同时，政府必须加强对公用事业的宏观调控和统一规划、统一管理。
二、全市公用事业基本状况：
1981年，市政府以淄政发[1981]370号文件决定，撤消“淄博市城建局”，成立“淄博市公用事业管理局”，是我省最早设立公用局的地市之一。公用局主要职能是管理城市公共交通、城市供水、城市燃气等行业。所属企业单位共有九个。1997年，机构改革确定公用事业局主要职能是管理城市公共交通、城市供水、污水处理、城市燃气、城市集中供热等行业，所属企业单位共有十五个。其后又做过不同程度地调整，至2004年，公用事业局管理职能是城市燃气管理、城市供热行业管理及供水、污水部分行业管理。
近年来，我市公用事业在市委、市政府的领导下，以民生为重点，以服务为宗旨，狠抓工作落实，加强监督管理，全市公用事业取得了快速的发展。燃气方面：按照服务社会、服务经济的思路，以安全生产为核心，在企业改制、技术改造、行业管理、法规建设、工程监管、市场管理等方面不断加强和完善，取得了显著成果。在不到两年的时间内，相继完成了市焦化煤气公司与香港华润集团的燃气经营合作项目，淄博绿通燃气公司与日本赛山集团的项目合资，合资组建了新港燃气公司对旧焦化厂进行搬迁升级改造，公用事业企业的改革改制工作向前迈出了坚实的一步。淄博市是全省气化率最高的城市之一，全市城市气化率达100%，目前使用的燃气种类主要有天然气、人工煤气、液化石油气等，现有经营燃气企业148家，其中管道燃气企业17家。天然气汽车加气站19个。管道燃气居民用户28万户、工业用户260余户、商业用户430户。全市燃气管网总长度1867公里。2007年全市天然气和人工煤气供气总量4.68亿立方米，其中居民用气3115万立方米；液化气年供气总量11.92万吨，其中家庭用3.41万吨。用气人口183万人，我市五区三县已经全部接通天然气。供热方面：为确保冬季居民供热，政府采取多种措施，2008年在热源建设、管网改造等方面投资15963万元，较好的改善了供热效果。目前，全市供热总面积3520万平方米，其中中心城区总供热面积1500万平方米，供热普及率达到67%，居全省前列。现有供热企业27家，热源企业29家，供热管网长度2375公里。供水方面：截至2007年底，全市供水综合生产能力（包括自备水源）146.53万吨/日，全年供水总量25962万吨，其中居民家庭用水量5424.8万吨，全市自来水城市普及率100%。市政道路：市政设施全市道路长度1422公里，人均拥有道路面积16.72 平方米。全市排水管道总长度1743公里，污水日处理能力67万吨/日，污水处理率89.6%。
三、当前制约我市公用事业发展的突出问题
由于我市是一个组群式城市，城乡交叉，地域广阔，山丘涝洼地占59%，这为我市公用事业城乡一体化发展增加了困难。虽然我市公用事业在某些方面的发展处于领先地位，但目前的公用事业建设与管理都停留在城市规划区之内，不符合城乡一体化的要求，其功能还存在很多不容忽视的问题。
(一) 管理体制不顺。目前我市公用事业管理体制尚不规范，某些方面还存在责权分离的现象，工作协调难度大，人员的积极性发挥受到制约。与我市作为国务院批准的“较大城市”的规模很不相称，不能发挥出规模效应。公用事业在

管理职能上有着不同于其他行业的特殊性，从全国情况看，我国各大、中型城市(如南京、沈阳、天津等)均设置公用事业管理局，行使政府对公用事业的管理职能，我省的情况也是这样，如济南、青岛、潍坊、烟台等，四个城市的管理范围近几年均调整为：管理城市公共交通、城市供水、城市燃气、城市供热、市政道路环卫、热电等。这样职能范围的调整有以下优点：一是与上级业务部门对口，便于工作和协调，在争取政策和执行行业规范等方面更直接更有效；二是便于政府管理，凡涉及市政公用事业方面的问题，由一个部门协调，就能妥善解决，无需多部门协调；三是可以发挥管理规模效益，节约人力物力和财力，管理人员可以统筹计划实施管理，如城市管道煤气、城市供水、城市供热、市政道路等均是以管网为主要内容的行业，实行统一规划统一管理，可有效避免多头管理造成的不协调、不同步重复建设等现象；四是有利于安全工作，特别是对多种管网、密集管网的维护与抢修，由一个部门组织实施，将最大限度地节约时间、提高效率、提高安全生产的保障；五是有利于上级有关政策的贯彻执行，上下机构统一，便于各项政策的落实。
（二）资金投入不足。近年来，随着我市城市化的迅速发展，公用事业需求大幅度增长，而资金不足已经成为发展的瓶颈。这种资金不足问题的产生是由公用事业发展的融资渠道和价格机制造成的。公用事业的项目或工程的初始投资很大，收益期很长，可能是十年、二十年甚至更长。用财政年度的少量资金去单独应对今后若干年公用事业的巨额需求，这显然是不匹配的，这种期限上的不对称，导致资金约束问题突显。 而且公用事业企业运营成本高，财政补贴机制也不够完善，在市场化进程中，对公用事业行业尚未形成一套合理的财政补贴、补偿机制，资金的缺乏制约了公用事业的进一步发展，公用事业产品价格又是政府定价，成本消耗则按照市场因素，价格倒挂问题突出，燃气销售价格已十几年未调价，民用燃气价格倒挂，目前燃气企业已累计挂亏2亿多元；供热行业近年来煤炭成本大幅上升，根据实际测算，供热企业供热成本已经达到36元/M2，即使财政补贴一部分，也不能满足成本消耗，供热企业已累计挂亏3亿元之多，加之前些年贷款尚未偿还，企业负担日益沉重。
（三）区域之间发展不平衡。公用事业的发展还不能很好地满足当前经济和社会发展的需求，区县之间、行业之间的发展很不平衡，差距比较大。有的区县政府存在对公用事业认识不足，没有专门机构和人员统筹考虑公用事业的规划和发展大计；有的区县则受财政资金制约和投融资机制不活等因素，造成的有多少钱就办多少事，政府撒手，任其发展。总之，区县的公用事业管理职能相对较弱，公用事业的发展与城乡的发展和居民的需求不相适应。
（四）规划滞后。科学前瞻的城市公用事业发展规划是城市公用事业市场化改革的指针，要以规划促进发展，以规划规范管理，实现城市公用事业的健康和谐可持续发展。按照《山东省城市建设条例》城市建设应当遵循统一规划、合理布局、综合开发、配套建设的原则。城市供水、供气、供热、市政道路、环卫等城市专业规划应由政府组织有关行业主管部门编制，在编制城市专业规划时，必须依据城市整体规划，并与其他专业规划相协调。但是，在此之前我市尚未编制全市燃气、供热、供水专题规划，目前淄博中心城区燃气、供热规划也是刚刚编制完成；各区县也大多未编制燃气、供热分区规划，有的尽管编制也尚未按程序报批。执行的仍是临时规划，这与飞速发展的城市建设不相适应。
（五）执法机构不健全。公用事业产品是为居民提供服务的，目前行政执法是我市公用事业管理的弱项，缺乏专门机构和人员，不能全面高效地对整个行业实行行政执法。个别单位对燃气、供热相关工作的安全管理重要性认识不足，违法建设，非法占压燃气管线现象比较严重，个别燃气储罐站私改乱接。中心城区燃气、供热管道老化问题严重，安全隐患较多。
四、加快公用事业城乡一体化建设的建议
根据市政府“正确处理城市建设与新农村建设、中心城区与组团城区建设、城乡建设与产业发展的关系，推动经济社会全面协调可持续发展”的要求，提出建议如下：
（一）完善规划，统筹发展。公用事业专业规划是指导公用事业发展的重要依据，为进一步落实党的十七届三中全会精神及建设社会主义新农村的目标要求和按照山东省政府《关于进一步加强供热管理和推进城镇供热体制改革工作的意见》（鲁政发[2006]78号文）, 坚持科学规划，合理布局的原则，从实际出发,着眼于经济社会和人与自然的协调发展，充分考虑区域长远发展与品位档次的提升，高起点定位，高标准设计，科学制定完整的规划体系。要明确分区功能和产业发展重点，合理布局，凸现地方经济特色。对公用事业各行业坚持城乡统一规划、配套建设的原则，结合我市公用事业的特点以及我市居民对公用事业的需求，既要辐射到城区近郊，又要兼顾到农村发展的需要。严格按规划分

步推进，根据总体规划和各专业规划的要求，分年度明确城市公用事业发展的工作任务，确定投资重点和重点项目，落实投资主体，强化市场监管，在系统规划、整体协调、分步实施和逐步完善的过程中，形成燃气供应、供热、供水、污水处理、市政道路等城市公用事业协调竞相发展的格局。同时，严格规划执法，杜绝在城市公用事业发展上的随意性。
（二）加大对市政公用事业的投入。（1）对适合外资投入的行业企业，适当放开市场，在确保服务社会的基础上，运用多种经营模式，实行政府特许经营，加快公用事业适应市场经济的发展要求。（2）在重点行业，如市政道路、供热、供水等方面，加大政府投入，确保公用事业产品安全稳定供应。（3）充分发挥项目建设融资的作用，建立多元化、多渠道的投资体制。争取和吸纳外资、民资采取独资、合作、合资、股份制、BOT（建设—经营—转让）等形式，投资市政公用事业建设；鼓励具备相应资质的企业采用TOT（转让—经营—转让）等形式，获得现有市政公用事业的国有存量资产整体或部分所有权。积极利用国内外资本投资、社会筹资、国债等渠道融资，加快形成以政府资金为主导，多渠道投入、多形式投资的城市市政公用事业投资发展机制，实现投资主体多元化，融资渠道商业化。 
      推进城市市政公用事业经营方式改革，积极引入竞争机制制定地方性行业特许经营管理法规和规定，允许和鼓励有资质的企业通过公开竞标获得特许经营权，依法实行特许经营，参与城市公用事业的经营和管理。
（三）完善制度，增强公用事业的管理力度。随着经济的发展，公用事业设施的投资主体也会逐渐多元化，但对于该行业为公众提供基本需求服务的这种特殊性，必须要对它加强管理，特别是在价格监管、质量监管、安全监管方面，公用事业主管部门必须要代表政府进行全方位的监督管理，使公用事业的产品、服务与价格相匹配，在满足社会需求的同时符合人民群众期望。目前我市仅有1999年制定的《淄博市供热管理条例》，由于时限已长，部分内容已不能适应新形势下的要求，新修订的《淄博市燃气管理条例》也尚未出台，应加快这方面立法步伐，使这些地方法规尽快出台，作为指导公用事业今后发展的重要的依据。
（四）合理界定公用事业范畴，理顺管理体制。参照国内和我省经济发达城市的普遍做法，将具有公用性质的行业企业全部纳入市政公用事业范围。由政府指定的部门统一实施管理，解决多部门管理导致的职能交叉、推诿扯皮影响发展的问题。有效的实施对公用事业行业统一规划、统一协调。一是将市政、环卫纳入公用事业，实施统一管理，解决同属城市公用事业，而相互掣肘、重复建设、重复投资，造成资源浪费的现象。二是从根本上理顺供热管理体制，将供热企业从体制上纳入公用事业，明确主管部门，解决企业只重利益而不负社会责任的行为，从体制上和管理机制上保证供暖任务的有效实施，改变目前每到冬季供暖被动协调的局面。三是按照建设部的要求，将城市用水和污水处理实行规范化管理，解决跨行业管理带来的弊端，便于更好地执行国家产业政策和技术规范。
（五）加快执法队伍建设，维护公用事业市场秩序。燃气、供热、供水等行业涉及到千家万户，与人民群众生活紧密相关，随着公用事业的迅速发展和鉴于我市燃气、供热、供水等企业范围大、分布广以及设施老化的特点，安全检查以及管理的工作量及责任越来越大，每年安全检查出的违章行为和事故隐患，有的因跨行业管理难以落实整改。建议按照有关法律法规的要求，成立淄博市相应的安全执法大队，做到机构落实，责任明确，确保公用事业各行业安全平稳运行。
（六）统筹兼顾，加大城乡一体化建设的步伐。我们目前的公用事业建设与管理大都停在城市规划区内，随着经济社会的发展，党和政府对民生和三农问题的关注，城乡一体化发展的战略已经把乡镇的公用事业建设纳入了轨道，我们应当在城乡一体规划的基础上，进一步实施乡镇和中心村的公用配套设施建设，更好地为城乡居民提供便利、快捷的服务。燃气方面进一步加强液化气市场规范管理： 1.修编完善区县域液化气储配站、供应站布局规划，加强规划的宏观调控，在2010年全市建成200处网点 ，在淄博不具备管道燃气条件的区域建立液化气销售网点，保证农村用户方便。2.进一步开放市场，建立和完善全市统一、公平竞争、规范有序的价格市场体系。3.建设安全、稳定、高效的城镇能源供应体系及建设天然气输送网。 4.加大对燃气设施及管理的资金和技术投入，健全天然气事故气源供应保障体系，扩大燃气供应领域。另外，随着中石油南线天然气管网的布点和建设，可就近解决周边地区村民的生活用气，增加供气品种，提高农村用气水平，使乡村气化率有一个大的提高。 供热方面积极发展城区集中供热，充分利用热电厂的余热进行供热，发展要以热定电、热电联产，并努力实行热、冷、

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汽三联供，实现供热网络化、管理统一化。要充分利用城市中心换热站向外辐射的作用，逐步向外延伸，并选择相对集中的村镇搞好集中供热试点工作，探索一套既节约环保又切实可行的供暖方式，并积极推广多种供热方式，如地源热泵、空气源热泵、废水源热泵、太阳能等多种方式，使乡村集中供热率有一个大的提升。在供水、污水处理、市政道路建设方面按照城乡一体规划进行建设，从而提高乡村居民的生活质量，逐步破除城乡二元结构。  
公用事业现在正处在一个蓬勃发展的时机，需要政府和全社会的共同关注和参与，建立促进城乡经济社会一体化制度，尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、推动城乡经济社会发展融合，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡区域一体化。

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